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陳玠廷:「中美合作」下培養的農業菁英,李登輝傳奇的起點

今日成為亞洲傳奇政治人物的李登輝,一開始是以「農業菁英」的身分踏入政壇,且在一個名為「中國農村復興聯合委員會」的「中美合作」機構中任職。


1996年2月17日,時任台灣總統李登輝出席活動時,舉起一個大蘿蔔,象徵著好運。 攝:Eddie Shih/AP/達志影像
1996年2月17日,時任台灣總統李登輝出席活動時,舉起一個大蘿蔔,象徵著好運。 攝:Eddie Shih/AP/達志影像

作為台灣民主化的關鍵角色,李登輝的歷史地位自不待言。對許多八、九年級生(1990、2000年代出生的人)來說,對他的認識除了相關報導、學術論述外,「國際橋牌社」的影集也是一個不錯的途徑。除了政治人物這個身分,李登輝同時也是一位重要的農經學者,在日治時期就讀台北高等學校畢業後,負笈日本京都帝國大學農學部農業經濟系就讀,然而隨著太平洋戰爭的爆發,他並未在日本完成學業。日本二戰戰敗後,他返回台灣並於台灣大學農業經濟學系取得學士學位。

大學畢業後,他的職涯在學術與公職間轉換:從美國愛荷華州立大學農經碩士到農林廳任職,同時兼任台大、政大講師;然後在農復會任職,期間赴美國康乃爾大學修讀農經博士,回台後任農復會技正、並被聘任台大農經系教授;此後任行政院政務委員(農業專業),再任台北市長、台灣省政府主席,然後是副總統,直到就任總統。

李登輝掌握黨國資源十數年(1988年1月13日-2000年5月20日),對於台灣社會的產業發展自然有著重要的影響力。他的專業來自農業,對台灣的認識理解建基於農業,成為政治人物後,對台灣的農業土地政策更是影響深遠。

1996年3月8日,李登輝總統參觀菜市場時,與一個商販握手。
1996年3月8日,李登輝總統參觀菜市場時,與一個商販握手。攝:Eddie Shih/AP/達志影像

「李登輝傳奇」的起點:農復會

為何一位影響台灣民主甚鉅的傳奇政治人物,竟會出身自農業專業領域?其實,這與冷戰初期「中美合作」進行「中國農村工作」有密切關連。此處「中美合作」的「中」,自是指中華民國。為了進行「中國農村復興」運動,免於受共產黨農村工作滲透,當時的雙方政府成立了聯合委員會,替中華民國栽培了不少農業菁英,李登輝,正是其中之一。

農復會是1945年中國國民黨政府與美國以農林事業技術合作為由,籌組的中美農業技術合作團,針對當時農業教育、農業研究、農業推廣、農業生產、加工運銷、農民生活以及水土資源利用等議題進行交流與研究。時至1948年,中美雙方依據《一九四八年援華法案》407款之規定,於南京成立了中國農村復興聯合委員會(簡稱農復會)。農復會於南京成立後,因國共內戰之故輾轉遷移至廣州、台灣(1949年)。

當年,農復會的成立,與當時中國平民教育家晏陽初對杜魯門政府的遊說關係甚鉅,晏陽初也因此成為農復會首任委員之一。農復會在美國援華史上的意義,在於它是極少數1949年後、韓戰爆發(杜魯門改變心意重新支持蔣介石政權)前,美國對「華」(此指中華民國政權)援助經費仍未斷絕的項目。此機構最高委員會,乃是由三名中國委員、兩名美國委員所組成,且主任委員必須由中國人擔任,這確保了當初在美援之下,農村復興工作仍有相當的自主性與主體性。

農復會隨國民黨政權遷移至台灣後,在美援的支持下透過國內外農業專家群與充裕資金的挹注下,參與了大部分台灣農業、農村的發展工作,包括:推動土地改革(三七五減租、耕者有其田)、農民組織(農會)改革、農工發展結構之促成(如:肥料換穀)、農業推廣制度之建立、擘劃經濟發展計畫、農業科技研究與技術創新、更新水利灌溉技術與設施,乃至於施行於農村社會之公共衛生與醫療事業(如:家庭計畫等人口政策與研究),都可見到農復會的身影和足跡,影響了半個多世紀來台灣農業的發展。

長達將近30年之中美雙方合作於1979年結束後,農復會遂改組、更名成立「行政院農業發展委員會」(簡稱農發會),而後又於民國七十三年為配合國家經濟建設,將農發會與經濟部農業局合併改組,即今日「行政院農業委員會」(簡稱農委會)。

除了對臺灣農業發展諸多面向的協助外,農復會對於臺灣農業人才的挖掘與培育亦是不遺餘力。在李登輝的自述中曾透露,他與農復會結緣於1949、1950年間由農復會主辦的留學考試(赴美愛荷華大學攻讀碩士),他因成績優異受到當時主考官謝森中,以及時任農復會農經組組長、同時也任職於美國大使館之Mr. Dawson的賞識。

李登輝自1957年正式進入農復會工作後,在農經組參與了一系列關於台灣農業基礎資料探討與經濟分析之工作,扎扎實實奠定了他對台灣農業情境與問題的認識。在農復會透過參與、負責各個不同計畫執行的歷練,對於李登輝無論是學術發展,乃至於後續投身政界後的政策規劃,存在著關鍵的影響力。

成為政治家之前的李登輝:農業博士

作為一個聞名於世的農業經濟學者,李登輝在真實意義上成為一個政治人物之前,在學界、農復會、政務委員乃至省府主席的工作階段,對台灣的農業發展已有貢獻。

舉例而言,從農業研究的角度來說,在一份關於他在農復會時期的口述訪談中,他提到了早期(尚未赴美攻讀博士)他曾參與過的一些工作重點,包括:

一、與擔任農經組組長的謝森中出版農業生產、糧食需求,以及農業政策與制度等報告。
二、執行台灣農業經營雜異化的研究、評估戰前的農業勞動力與修正戰後初期的計畫,並修正、補充戰前的農業生產資料。
三、針對台灣糧食需求與消費進行分析,並與陳希煌教授合作發表臺灣糧食需求的分析與預測。
四、與梁國樹合作執行世界銀行的經濟發展與保護政策之系列研究。
五、針對台灣農業政策的推動,他在負笈康乃爾大學前,也在農復會研擬過農業建設四年計畫及長期經建計劃、土地改革效益評估、農工不平衡發展中農業結構改善問題之研究……等。

而後,在就讀博士時期,他的研究重點與博士論文就是幾乎每個研究台灣農業發展的人都讀過,或至少聽過、翻閱過的:台灣農、工部門間的資本流通。他也在此基礎下,延伸探討了民國五十年後因為經濟結構轉變與農工不平衡發展所帶來的問題,以及對於相關調適措施的研究。

初掌權勢時,正逢台灣農運高峰

在他初掌權勢的階段,發生了兩件改變台灣農業發展甚鉅的事件:1988年520農民運動、1990年農業發展條例修正案。前者,是台灣戰後、解嚴後最大規模的農民運動,其影響所及除了後續許多農業政策的走向外,也對國民黨政權帶來極大的衝擊。而農業發展條例的修法,讓台灣的農地政策由「農地農有農用」調整為「放寬農地農有,落實農地農用」。潘朵拉盒子打開後,隨之而來的影響有二:首先,農民與農地持有者不再必然畫上等號;再者,農地也從農業的生產要素,變成一個具有市場價值的可交易商品。這個改變,讓台灣的農地問題變得更難解,持續至今日。

在政策推動上,李登輝在擔任行政院政務委員時期,提出過以下農村建設措施:

廢除肥料換穀制度;取消田賦附徵教育捐;放寬農貸條件;建立農產品運銷制度;加強農村公共建設;推廣綜合技術栽培;劃設農業生產專業區;加強農事推廣工作;鼓勵農村地區設立工廠。

從現在的角度來看,這些政策的推動以處理當時所面臨的短期問題為主,如減少農民負擔,但對於農村已經開始出現的勞動力問題、人口結構問題並沒有通盤的考量。直到1980年代後,李登輝才在任職台灣省政府主席時期提出八萬農業大軍的構想。

1995年,台灣農民在田工作。
1995年,台灣農民在田工作。攝:Reuters/達志影像

失落的「八萬農業大軍」構想

正如同李登輝本人曾經在回憶農復會階段的工作時表示,農復會對於臺灣農業發展的貢獻,在技術層次上相當成功,但是在社會、文化,甚至是政治經濟的層面上就有所不足。這些不足之處,體現在農村人力因為種種因素作用下的持續流失。

在李登輝的估算下,農村青年持續離開農村是一個不可抵擋的潮流,農村的勞動力將轉移至其他的產業。儘管如此,台灣整體經濟結構終究會有穩定的一天,屆時仍需要維持一定數量的農民與耕地。因此,在他所擘劃的八萬農業大軍的構想中,這是一個建立以「人」為中心的農業建設體系,而不是生產多少作物的「物質」中心體系。

所謂的八萬農業大軍,是指台灣農業發展的未來,應該真正建立起核心農家。在當時李登輝的理想,是透過遴選並分類有意留農者作為核心農家,並以這些農家作為所有農業措施、政策的目標,使他們成為既具有技術又擁有管理能力的農業發展主力,並讓從事農業成為一個農村青年可以得到自信、嚮往的選項。

農村,是核心農家理所當然的發展場域。所以李登輝在1983年一場在台大學生活動中心的演講中就指出:進行八萬農戶之輔導前,要建置農業示範村。就當時的發展構想,農村是落後的象徵,所以必須要透過「現代化」的過程,讓現代青年農民有留下來的動機。因此,示範村的規畫並不全以農業生產為主軸,而是重視對生活的期待。

所以,八萬農業大軍的推動並不是只有技術的推廣與提升,而是透過各種配套措施的輔助,如:共同運銷、購地貸款、共同經營擴大規模、農宅改建、農村醫療等,在創造一個友善農民營生條件、環境的前提下,進行台灣農業發展的結構轉型,除了能夠使農政資源的投入更為精準外,更是一個真實、由地方需求出發的農業/農村人才政策。

然而,李登輝提出的八萬農業大軍——以專業農家為基礎的農業發展,在台灣並沒能真正在制度上落實。這也是我認為對台灣農業發展最為可惜的一個政策。

從這段歷史耙梳的討論回到四十年後的今日,當以農業生產為主的農村發展,進到以生活為主的鄉村發展,我們需要怎樣的人力資源?這些人又需要怎樣的支持系統呢?我認為是一個值得繼續重新展開對話的議題。

(作者為台灣農業科技研究院研究員)

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